Análise do papel das guardas municipais no contexto moderno da segurança pública brasileira.
Ultimamente veio à baila a discussão sobre o efetivo papel das Guardas Civis no âmbito da segurança pública brasileira, bem como sobre o real status funcional dos seus integrantes; se tão somente servidores municipais ou se, doravante, “policiais municipais”. O tema ainda não é pacífico, entretanto cremos existirem argumentos idôneos que pendam a favor dessa última tese, a qual nos parece ser uma tendência de improvável retrocesso.
Façamos, sem paixões, uma análise da questão:
A Constituição de 1988, no seu art. 144, parágrafo 8º, prevê que os Municípios poderão constituir Guardas Municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei. Essa previsão, sabiamente, se encontra no capítulo da “Segurança Pública”, e não no “Dos Municípios”, fortalecendo a tese, assim, de que as Guardas Municipais – ou “Civis” – são entidades públicas subsidiariamente responsáveis pela preservação da integridade das pessoas e das coisas.
Disciplinando o parágrafo 8º do art. 144 da Constituição, foi editada a Lei Federal n° 13.022, de 8 de agosto de 2014, a qual instituiu o “Estatuto Geral das Guardas Municipais”. Dentre os seus princípios de atuação, temos o patrulhamento preventivo e o uso progressivo da força. E quando a lei em comento fala da competência das Guardas, diz que a elas impende coibir as infrações penais que atentem contra os bens, serviços e instalações municipais, bem como, a proteção sistêmica da população que os utilize. Além disso, deve colaborar com os órgãos de segurança pública e com a pacificação de conflitos; garantir o atendimento de ocorrências emergenciais e atendê-las imediatamente quando deparar-se com elas; encaminhar ao Delegado de Polícia, diante de flagrante delito, o autor da infração, preservando o local do crime, além de, no exercício de suas atribuições, atuar conjuntamente com os órgãos de segurança pública da União, dos Estados, do Distrito Federal e de congêneres.
Note-se que tais atribuições são típicas de “polícia”, assim considerada não apenas como organismo público, mas como a atividade que impõe limites às liberdades individuais e coletivas com o escopo de salvaguardar a ordem pública. Polícia, aliás, significa “ordem da cidade”, daí concluirmos não ser ela apenas a nomeclatura de uma instituição civil ou militar, mas também, das ações – de “polícia” – que são executadas.
Para exercer esse múnus público, fala-se no chamado poder de polícia, o qual alguns detratores das Guardas Civis dizem que lhes falta. Em primeiro lugar, é preciso diferenciar poder “de” polícia de poder “da” Polícia, algo que não existe por si só. Em nosso artigo “O Poder de Polícia do Estado e a Garantia da Incolumidade Física dos Torcedores e Desportistas”, tivemos a oportunidade de esclarecer que: “muitos insistem em desconhecer o real conceito do Poder de Polícia, como se fosse ele um múnus exclusivo das forças policiais. Em termos jurídicos, não existe o Poder “da” Polícia, mas sim, o poder “de” polícia, do qual as instituições policiais, por serem públicas, também fazem uso. A rigor, a sua definição está na Lei Federal n° 5.172, de 25 de outubro de 1966. Em síntese, considera-se poder de polícia a atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à ordem, aos costumes, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. É ele, desse modo, um mecanismo de frenagem que dispõe a administração para conter eventuais abusos do direito individual e, com isso, limitar as atividades nefastas dos cidadãos em favor do equilíbrio social. Seria a consagração do princípio de que nenhum interesse individual pode se sobrepor ao coletivo. Partindo dessa premissa, i.e., a de que o poder de polícia é uma atividade típica da administração pública, fica fácil concluirmos que qualquer servidor público o possui, sendo ele policial em sentido estrito ou não”[1].
Dito isso, resta claro concluirmos que o guarda civil, por ser um agente público – da administração pública –, detém, sim, poder de polícia, afinal, para exercer suas funções em favor da coletividade, o mesmo torna-se imprescindível. Dizer o contrário é ir contra o espírito da Lei Federal n° 5.172, a qual deu aos servidores públicos esse “poder” de ação para atingir os fins estabelecidos pela administração.
Nessa toada podemos concluir que ao guarda civil, no exercício das funções estabelecidas na Lei Federal n° 13.022, de 8 de agosto de 2014, está autorizado a efetuar buscas processuais e preventivas[2], afinal não seria crível que, se legitimado a efetuar prisões em flagrante, o guarda não pudesse levar a cabo as ações subsidiárias e menores que dela decorrem, como, por exemplo, a apreensão de objetos[3].
Tendo em vista a previsão de lidar com infratores de toda a sorte, ao guarda civil, legalmente, também é assegurado o porte funcional de arma de fogo, conforme previsto em Lei, qual seja, a de n° 10.826, de 22 de dezembro de 2003, cujo art. 6º assegura o porte de arma de fogo integral para os integrantes das Guardas Municipais das capitais dos Estados e dos Municípios com mais de 500.000 (quinhentos mil) e, quando em serviço, aos integrantes das Guardas Municipais dos Municípios com mais de 50.000 (cinquenta mil) e menos de 500.000 (quinhentos mil) habitantes. Com referência a esta última parte do dispositivo, “o ministro Alexandre de Moraes, do Supremo Tribunal Federal (STF), concedeu medida cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 5948 para autorizar suspender os efeitos de trecho da Lei 10.826/2003 (Estatuto do Desarmamento) que proíbe o porte de arma para integrantes das Guardas Municipais de Municípios com menos de 50 mil habitantes e permite o porte nos municípios que têm entre 50 mil e 500 mil habitantes apenas quando em serviço. Com base nos princípios da isonomia e da razoabilidade, o relator disse que é preciso conceder idêntica possibilidade de porte de arma a todos os integrantes das guardas civis, em face da efetiva participação na segurança pública e na existência de similitude nos índices de mortes violentas nos diversos municípios[4]”. Na decisão, o ministro Alexandre de Moraes assim se manifestou: “diante do exposto, nos termos dos arts. 10, § 3º, da Lei 9.868/99 e 21, V, do RISTF, CONCEDO A MEDIDA CAUTELAR PLEITEADA, ad referendum do Plenário, DETERMINANDO A IMEDIATA SUSPENSÃO DA EFICÁCIA das expressões das capitais dos Estados e com mais de 500.000 (quinhentos mil) habitantes, no inciso III, bem como o inciso IV, ambos do art. 6º da Lei Federal nº 10.826/2003”[5]. Desse modo, o porte de arma de fogo, dentro e fora de serviço, quer nos parecer – ainda que em sede decisão em liminar –, literalmente assegurado ao guarda civil brasileiro, independente do número de habitantes da cidade.
Dito isso, qual a posição do guarda civil de hoje? Vejamos, em resumo, o entendimento da nossa mais alta Corte de Justiça. Nos autos da mesma decisão em epígrafe, consta que “o reconhecimento dessa posição institucional das Guardas Municipais possibilitou ao Parlamento, com base no § 7º do artigo 144 da Constituição Federal, editar a Lei nº 13.675, de 11/6/2018, na qual as Guardas Municipais são colocadas como integrantes operacionais do Sistema Único de Segurança Pública (art. 9º, § 1º, inciso VII), referindo-se expressamente ao dever dos municípios de implantar programas, ações e projetos de segurança pública, com liberdade de organização e funcionamento (§ 4º do mesmo dispositivo). Atualmente, portanto, não há nenhuma dúvida judicial ou legislativa da presença efetiva das Guardas Municipais no sistema de segurança pública do país”[6]. Nesse mesmo passo, ao analisar a questão do direito de greve de servidores públicos, o ministro Luiz Fux, ao se referir aos guardas civis, os classificou como “servidores municipais da Polícia”[7].
Isto posto, claro como a luz que os guardas civis brasileiros, hoje, de fato, são “policiais” em sentido amplo, afinal é inegável que a atividade por eles exercida está, desde há muito, inserida na sistemática da segurança pública nacional, seja na atividade de defesa social; seja na de complemento ao trabalho das Polícias estaduais.
Com relação ao uso da expressão “Polícia Municipal”, combatida por alguns segmentos sociais, é certo que tramita no Congresso o Projeto de Lei n° 5488/16 – já aprovado pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania –, o qual visa assegurar o uso de tal nomeclatura pelas Guardas Civis brasileiras. O projeto visa acrescer, ao art. 21 do Estatuto das Guardas, o vocábulo em questão, a fim de fulminar eventuais questionamentos. Particularmente cremos que o rol previsto no dispositivo em tela não é taxativo, mas sim, exemplificativo, daí a possibilidade de, a qualquer tempo e independente de alteração legal, ser utilizada a máxima “Polícia Municipal” para identificar as Guardas Civis brasileiras.
A Guarda Civil Metropolitana da cidade de São Paulo, a título de exemplo, foi concebida nos moldes da antiga Guarda Civil de São Paulo, existindo similaridade na vestimenta, nas graduações e postos e, principalmente, nas insígnias. É um órgão policial, ainda que municipal, por excelência, afinal ela exerce o policiamento preventivo na cidade e auxilia, direta e indiretamente, as demais forças estaduais. Nos municípios da macro São Paulo existem inúmeras Guardas Civis que atuam de forma similar, seja na prevenção das infrações, seja na imediata repressão dos seus autores. Dessa forma, sem se sobrepor as demais Polícias – mas complementando de maneira subsidiária a atuação delas –, as Guardas Civis ganharam espaço e, hoje, gozam de enorme prestígio social, posto que a bandeira da segurança pública, atualmente, é prioritariamente erguida pelo Poder Executivo das cidades. Dessa forma, a tendência de que as Guardas Civis se transformem formalmente em Polícias Municipais nos parece inegável e, portanto, próspera e vindoura.
Enfim, os guardas civis brasileiros, servidores municipais uniformizados, armados, hierarquizados e legalmente autorizados ao uso legal da força, são, atualmente, policiais lato sensu e, em razão disso, devem gozar de todos os direitos e prerrogativas que os personifiquem dessa forma, devendo cair por terra qualquer argumento que vise diminuí-los dentro do atual contexto multidisciplinar do sistema de segurança pública, a qual, por força constitucional, é dever de todos nós!
NOTAS
[1] https://jus.com.br/artigos/64537/o-poder-de-policia-do-estado-e-a-garantia-da-incolumidade-fisica-dos-torcedores-e-desportistas.
[2] https://jus.com.br/artigos/61753/busca-pessoal-processual-busca-pessoal-preventiva-e-fiscalizacao-policial-legalidade-e-diferencas.
[3] “1 – A guarda municipal, a teor do disposto no parágrafo 8°, do art. 144, da Constituição Federal, tem como tarefa precípua a proteção do patrimônio do município, limitação que não excluí a condição de agentes da autoridade, legitimados, dentro do princípio da autodefesa da sociedade, a fazer cessar eventual prática criminosa, prendendo quem se encontra em flagrante delito, como de resto facultado a qualquer do povo pela norma do art. 301 do Código de Processo Penal. (…) 2 – Nestas circunstâncias,se a lei autoriza a prisão em flagrante, evidentemente que faculta também – a apreensão de coisas, objeto do crime.(…) 3 – Apenas o auto de prisão em flagrante e o termo de apreensão serão lavrados pela autoridade policial. (…) RHC improvido. (RHC n° 7.916/SP, 6a Turma, rel. mim. Fernando Gonçalves, j. 15.10.98, v.u., DJU 16.11.98. pp. 121/122)”.
[4] http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=382862.
[5] http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/ADI5948MCGuardasmunicipais.pdf.
[6] http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/ADI5948MCGuardasmunicipais.pdf.
[7] RE/STF n° 846844
Autor
- Marcelo de Lima LessaFormado em Direito pela Faculdade Católica de Direito de Santos (1994). Delegado de Polícia no Estado de São Paulo (1996), professor concursado de “Gerenciamento de Crises” da Academia de Polícia “Dr. Coriolano Nogueira Cobra” (2001). Ex-Escrivão de Polícia (1995). Articulista na área policial e escritor. Graduado em “Gerenciamento de Crises e Negociação de Reféns” pelo corpo de instrução do FBI – Federal Bureau of Investigation (2003) e em “Controle e Resolução de Conflitos e Situações de Crise com Reféns” pela Secretaria Nacional de Segurança Pública do Ministério da Justiça (2001). Atuou no Grupo de Operações Especiais – GOE, no Grupo Especial de Resgate – GER e no Grupo Armado de Repressão a Roubos – GARRA, todos da Polícia Civil do Estado de São Paulo.
